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征地制度补偿标准偏低 学者:建议建立市场价格补偿分配机制

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聚焦征地制度改革在内的土地管理法修改有了新的进展:12月23日,土地管理法修正案草案(以下简称“草案”)提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。

现行土地管理法制定于1986年,历经1988年第一次修正后,1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

现任中农办副主任、农业部副部长韩俊曾指出,征地制度改革现在面临的问题是,征地范围太宽,补偿标准偏低,征地程序不够规范。

可以看到的是,此次草案的修订对土地征收范围、土地征收程序及征地补偿标准方面都给予了重新界定。不过学术界对草案仍有不同建议。

如何界定集体经营性建设用地仍存疑

为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定,新增加一句“法律另有规定的除外”,以衔接土地管理法修改,扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

程雪阳指出,土地管理法实现集体经营性建设用地入市改革目标没有问题,现在有争议的地方是,到底哪些集体土地可以算作集体经营性建设用地。

程雪阳表示,有一种理论认为应当遵从“圈内圈外论”,即只要是城市规划区内的集体土地,都必须征收为国家所有,然后这些土地方可入市。2017年5月份国土部的草案采用的是这种方案;第二种意见是,“成片开发征收论”,即凡是要成片开发的区域,政府先征收为国家所有(通常是指各种新城,开发区),其他不是成片开发的,可以直接进入市场,司法部今年5月份第二次征求意见稿采用的是这种方案;还有第三种意见是,只有具体建设项目属于公共利益才可以征收为国家所有,其他的集体建设用地,都无需征收为国有就可以直接进入建设用地市场。这种意见为法学界很多学者持有。

程雪阳表示,从目前试点的情况来看,集体经营性建设用地入市后的用途主要是工商业、服务业、旅游业,有一些地方在获得国土部许可后开始进行公租房和廉租房建设,目前的试点还没有允许集体经营性建设用地进行商品房建设。

在其看来,集体经营性建设用地入市最大的变化是,征地的范围受到严格的限制,因为征地所引发的社会矛盾会少很多,被征地的农民可以更多的分享中国经济发展的成果。

征地补偿标准仍有待探讨

此次,草案明确了征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定,制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,在实践中稳步推进,防止攀比。

不过,学术界目前对“区片综合地价”的计算方式仍有不少反对意见。

程雪阳指出,“区片综合地价”,确实有助于征地补偿标准的提高。不过,这种解决方案的缺点很明显。

所谓“区片综合地价”是指,各省政府根据自己的经济社会发展情况来确定一个价格。

具体来说,程雪阳指出,除了“区片综合地价”依然是政府定价而不是市场定价之外。这种定价机制在未来的实践中也很难落实。原因在于:在集体经营性建设用地入市领域建立“市场价格补偿+土地增值收益调节金”分配机制,而土地征收领域建立的确是“区片综合地价”分配机制,那么相邻地块就会因为规划用途的不同形成两种不同的利益分配机制和价格形成机制,进而形成不同(甚至差异很大)的价格。

从目前各地的试点情况来看,自2004年实行区片综合地价制度以来,全国平均区片综合地价虽然由2005年的3.5万元/亩提高到2012年的4.4万元/亩,但全国人大常委会确定的33个试点县(市、区)集体经营性建设用地入市价格则保持在10-40万/亩左右。

程雪阳指出,在这种情况下,如果征收人无视被征收人的不满,依然采用较低的区片综合地价进行补偿,那必然会产生很大的社会稳定风险;如果征收人按照市场价格来设定区片综合地价,那么在法律中建立专门的“区片综合地价”制度就失去了实际的意义。

其建议全国人大常委会通盘考虑征地补偿制度改革与土地税费改革的衔接问题,通过“市场价格公平补偿+合理征收土地税”双层分配机制来合理建构土地增值收益分配机制。即,在土地增值收益的初次分配(即在确定补偿标准)时,应当承认和保护集体土地的建设用地使用权,按照市场价格公平补偿被征收人;土地增值收益的二次分配时,则要靠完善我国相关税制来动态调节和平衡国家、集体与个人在土地增值收益分配中的比例。

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