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到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段

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近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。9月24日,中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在国务院新闻办公室举办的发布会上表示,长期以来,土地增值收益取之于农、主要用之于城,有力地推动了工业化、城镇化快速发展,但直接用于农业农村比例偏低,对农业农村发展的支持作用发挥不够。

韩俊说,现在我们城镇化水平已经超过了60%,已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段了,到了该把土地增值收益更多地用于“三农”的时候了。现在要解决好发展不平衡不充分的问题,推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,必须加快推进乡村全面振兴,可以说乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点,必须下决心解决土地增值收益长期以来“取之于农、主要用之于城”的问题。

城市建设对“土地财政”的依赖性很大

韩俊介绍,土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来,土地增值收益主要还是用在城市,城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。我们作了一个统计,从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿,扣除成本性支出以后,土地出让收益是5.4万亿元,占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,占土地出让收入的6.6%,用在城市建设的比例比农村要高得多。

随着城镇化进程加快,征地规模和土地出让规模不断扩大,土地出让收入占地方财政收入的比重也大幅度提高,向城市倾斜的土地出让收益分配格局,确实是有力地促进了城市建设。2019年我国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人,增加到了8.48亿人,城镇化水平由17.9%提高到了60.6%,可以说经历了一个史无前例的城镇化进程。长期以来,土地出让收入用于农业农村的比例偏低,这是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。

最近几年,全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元,土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点,就相当于“三农”增加了600亿、700亿元的投入。

增加土地出让收入的资金的同时,不能减少一般公共预算支农投入

《意见》强调,坚持农业农村优先发展,坚持积极稳妥、分步实施,按照“取之于农、主要用之于农”的要求,调整土地出让收入城乡分配格局,既要在存量调整上做文章,也要在增量分配上想办法,稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例,集中支持乡村振兴重点任务,加快补上“三农”发展短板。文件明确提出,从“十四五”第一年开始,各省(区、市)要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例;到“十四五”期末,以省(区、市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

《意见》提出了5方面重点举措:一是明确了以省(区、市)为单位提高土地出让收入用于农业农村比例的2种可选择的计提方式。二是明确了土地出让收入用于农业农村支出的统计口径。三是明确了建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。四是明确了允许各地根据乡村振兴实际需要,打破分项计提、分散使用的管理方式,对土地出让收入进行整合使用,聚焦补短板、强弱项。五是明确了加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算,特别是要求不得虚增土地出让成本,缩减土地出让收益。

为了防止支出碎片化、提高资金使用的整体效益,韩俊表示,《意见》提出要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金,与实施乡村振兴战略规划衔接好,一定要聚焦补短板、强弱项。

各地可以根据乡村振兴的实际需要,坚持精打细算,打破分项计提、分散使用的管理方式,整合土地出让收入用于农业农村的资金,重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出,与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复,以及以工代赈工程建设等十几项。这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板,都是一些比较紧要的任务,必须集中资金优先予以支持。乡村振兴的一般性工作任务,要争取通过其他渠道统筹解决资金问题,不列入这项改革增加的资金使用范围。

韩俊强调,要加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接。也就是说,不能因为这边增加了土地出让收入的资金,那边就把一般公共预算支农投入减少了,这样做是与这项改革的初衷背道而驰的,必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度,防止产生挤出效应。

防止 “数字计提”、弄虚作假

对于如何加强对土地出让收入用于农业农村情况的监督,防止出现“数字计提”、弄虚作假的问题,农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀表示,《意见》从三个方面作出了安排。

一是要规范计提方式。对于按照土地出让收益50%以上计提的这种方式,要求如果计提数小于土地出让收入的8%,则按不低于土地出让收入8%计提。这样做即使“做小”了土地出让收益,还有“土地出让收入的8%”这个比例来把关,这就为资金计提规模划出了底线。不管两种方式怎么提,底线就是不能低于土地出让收入的8%。同时,中央将根据实际支出情况考核各省(区、市)土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求,具体考核办法将由财政部另行制定。

二是加强资金核算管理。《意见》要求,进一步完善土地出让收支核算办法,加强对于土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。具体有“三个严”,两个严禁,一个严格。一是严禁变相减免土地出让收入,确保及时足额缴入国库。二是严格核定土地成本性支出,不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围。三是严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。同时,要建立全国统一的土地出让收支信息平台,实现实时监控。

三是加强考核监督。一是要严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为,并依法依规追究有关责任人的责任。二是加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督,适时开展土地出让收入专项审计。三是各省(区、市)党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时,要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。四是把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况要纳入实施乡村振兴战略实绩考核,并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。

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